来源：国务院发展研究中心

近日，国家数据局、工业和信息化部、公安部、中国证监会联合发布《关于培育数据流通服务机构加快推进数据要素市场化价值化的意见》（以下简称《意见》），提出到2029年底，数据流通服务机构能力显著提升，流通交易形态更加多元，数据产品和服务更加丰富，各类主体供数用数意愿持续增强，全社会数据流通利用水平明显提高。

这一政策的出台，引发社会各界广泛关注。专家们普遍认为，《意见》直面我国数据流通领域的堵点难点，为培育壮大数据流通服务主体、繁荣数据市场生态、充分释放数据要素价值划定了清晰路线图，是完善我国数据基础制度、支撑数字经济高质量发展的关键举措。

政策的出台恰逢其时

当前，我国正处于加速构建数据基础制度、释放数据要素价值的关键阶段，数据流通服务机构则是链接数据供需双方，促进数据流通交易，推进数据要素市场化价值化的重要主体。我国各类数据流通服务机构竞相发展，在优化数据资源配置、拓展数据应用场景、激发数据市场活力等方面发挥了积极作用，但也存在功能定位尚不清晰、服务能力仍有短板、监督管理亟待完善等新情况新问题。

“《意见》的出台是对国家顶层设计、产业发展诉求与市场现实需要的及时回应，恰逢其时且意义重大。”国务院发展研究中心企业研究所副所长、研究员马源表示，首先，落实了“数据二十条”关于流通交易生态建设要求，将宏观制度设计转化为可操作、可执行的政策文件，是进一步完善我国数据基础制度的重要一环，也为构建全国一体化数据市场夯实了制度根基；其次，直击行业发展痛点，通过一系列举措，能有效营造让各方敢于乐于参与的市场环境；再次，抓住了我国数据流通服务机构跨境服务能力仍有短板这一关键点，引导国内机构走专业化、差异化发展道路，锻造一批既能深耕本土市场、又能参与全球竞争的专业机构；此外，数据流通服务机构作为数据生态中的重要枢纽，不仅能直接对接供需双方，更能整合跨行业、跨领域的数据资源，通过撮合产业数据供给和AI企业需求等，为“人工智能＋”行动提供更加丰富多元的数据来源。

明晰三大主体功能定位

在国务院发展研究中心企业研究所副研究员薛菲看来，《意见》的一大创新，就是在深入摸排过去十多年我国数据流通发展的基础上，首次系统性地厘清了数据流通服务生态中的三大类从业主体及其功能定位。

一是引导数据交易所（中心）强化综合服务功能。《意见》强调，推动数据交易所（中心）发挥引领带动作用，探索完善数据流通交易规则和标准，强化合规保障、供需匹配等基础服务功能，增强价格发现、产品开发、生态培育等综合服务功能，构建全链条数据流通交易服务体系，提升高质量数据集等各类数据产品和服务流通交易效率。

二是推动数据流通服务平台企业专业化发展。《意见》明确，支持各类数据流通服务平台企业围绕产业链、供应链和平台生态，促进数据流通利用和价值共创；支持产业互联网平台企业围绕产业链数据开发利用，创新数据汇聚加工、流通交易等新模式；支持数据基础设施运营方以数据基础设施为载体，协同多主体构建数据价值共创新机制；鼓励云服务平台企业强化数据汇聚、生态链接功能，探索“一站式”数据流通利用新模式。

三是支持数据商加大数据产品和服务开发力度。《意见》提出，支持数据商通过自采销售、购买转售等方式，积极拓展数据获取渠道，深入行业、结合场景需求，开发数据产品，提供数据采集、加工处理、流通交易等灵活多样的服务，探索开发流通交易新模式。

“通过明晰三类机构的功能定位，有助于形成互有侧重、协同发展的市场服务体系，带动更多主体各尽其能，积极参与数据流通利用。”薛菲说。

明确提升能力的八大方向

“突破传统交易范式和认知，倡导多元化价值实现机制。”马源着重谈到，《意见》突破狭义的数据交易思维，支持探索多元化数据价值实现路径，主要内容包括：鼓励经营主体超越单一的数据买卖，拓展“数据换数据”（如跨行业数据置换共享）、“数据换订单”（如以数据能力换取商业合作机会）、“数据换服务”（如用数据抵偿云服务、算力等成本）、“数据换模型”（如贡献数据以获取定制化AI模型使用权）、“数据换场景”（如开放数据接入特定应用场景）等价值释放路径。其背后逻辑在于：数据具有非竞争性、可复用性等特性，其价值并非孤立存在，而是在与其他生产要素如劳动、技术等融合碰撞中得以倍增。

此外，《意见》还提出探索数据作价出资等新路径，为数据资产化和资本化开辟了通道。“这些提法认可了市场现实做法，也极大地拓展了数据的流通边界与价值实现路径，从狭义的交易概念，拓宽到以价值共创与共享为核心的多元生态，为激发数据要素乘数效应、催生新业态新模式提供了更大空间。”

构建放管结合的市场生态

数据流通服务机构的健康发展离不开良好的生态支撑和制度保障。《意见》坚持发展与规范并举、激励与约束并重，提出了5方面的政策措施，包括加强组织领导，强化监督管理，加强自律管理，强化数据安全保障，加强经验推广等。

薛菲表示，《意见》充分体现了“包容审慎”与“底线监管”相结合的监管理念，一方面，针对数据流通中新产品、新服务层出不穷的特点，提出要“健全尽职免责管理机制，探索建立试错容错机制”，为经营主体的创新活动预留充足的探索空间，鼓励其在依法合规、风险可控的前提下先行先试。另一方面，聚焦已经暴露出的风险和法律红线，明确依法严厉打击虚构交易、市场操纵、数据黑产等违法违规行为，坚决防范系统性风险。同时，还要求安全合规贯穿数据流通全过程。“这种‘放得活’与‘管得好’的平衡，既保护了创新积极性，又维护了秩序、守住了底线，有利于营造统一开放、竞争有序的市场环境。”

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来源：（ 马源、薛菲：培育数据流通主体 释放数据要素潜能 - 国务院发展研究中心）
发布日期： 2026-2-12
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